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由“改擴(kuò)建”到“改擴(kuò)拆建”
在一棟建筑的全生命周期內(nèi)，需要通過(guò)很多“關(guān)卡”。無(wú)論是“出生期”的開(kāi)工建設(shè)，還是“生長(zhǎng)期”的改擴(kuò)建，都需要辦理相關(guān)手續(xù)，得到管理部門(mén)的許可才能進(jìn)行。但似乎只有“死亡期”的拆除，無(wú)需經(jīng)過(guò)審批程序。一棟建筑建得艱難，消失得卻很“容易”。
新建建筑，需要向土地管理部門(mén)和規(guī)劃建設(shè)管理部門(mén)遞交材料，獲得“一書(shū)兩證”后方可開(kāi)工建設(shè)；改建，是改變建筑原有的功能或者形式，建筑的規(guī)模和占地面積均不能改變，需要在規(guī)劃管理部門(mén)備案；擴(kuò)建，是在保留建筑原有功能、形式、規(guī)模的基礎(chǔ)上增加新的功能，建筑的形式和規(guī)模都有可能發(fā)生改變，需要到規(guī)劃管理部門(mén)報(bào)建；而建筑拆除，無(wú)據(jù)可依，屬于純粹的市場(chǎng)行為，投資方或者有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的一句話，就會(huì)使一棟建筑轟然倒地。
城市建筑拆得任性、拆得隨意，這種行為帶來(lái)的浪費(fèi)和損失是不可估量的。然而，在規(guī)劃與建設(shè)的法制監(jiān)管方面，似乎并沒(méi)有顯現(xiàn)出相應(yīng)的力度，以致于各地呈現(xiàn)出比著拆、趕著拆的畸形風(fēng)氣，為社會(huì)輿論所詬病。法律的缺失，無(wú)疑是導(dǎo)致“短命建筑”頻頻出現(xiàn)的制度短板。
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《建筑法》、《行政許可法》……這些法律都對(duì)城市的規(guī)劃建設(shè)行為進(jìn)行了制度規(guī)范。大的法律框架有了，但是在很多具體的領(lǐng)域缺乏實(shí)施條例，似乎“只抓貓不抓鼠”。
比如，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》比較嚴(yán)格地明確了與規(guī)劃編制相關(guān)的一系列程序，設(shè)計(jì)了一整套機(jī)制，包括規(guī)劃什么時(shí)候該編、由誰(shuí)編、由誰(shuí)審、由誰(shuí)批等內(nèi)容，是一部重點(diǎn)關(guān)注規(guī)劃技術(shù)管理的法律。在這一法律框架下，編制人員、審批人員違法都會(huì)受到相應(yīng)的處置。但是，對(duì)脫離這個(gè)圈子以外的違法行為沒(méi)有任何的相關(guān)規(guī)定明確——違建怎么處理、政府突破城市規(guī)劃的要求做項(xiàng)目決策怎么處理等。
在國(guó)外，拆除一棟建筑可要比新建一棟建筑更難。他們出臺(tái)了密集詳盡的法律法規(guī)，對(duì)建筑的使用和拆除進(jìn)行約束。英國(guó)1967年頒布《城市文明法》，其名稱直譯是“有關(guān)市民舒適、愉悅的法律”，把保護(hù)歷史街區(qū)作為使市民精神愉悅、心情舒適的必要條件。在匈牙利的布達(dá)佩斯市，政府明文規(guī)定所有門(mén)面建筑超過(guò)50年的一律不準(zhǔn)拆遷。法國(guó)政府對(duì)有20年歷史的或在國(guó)內(nèi)外有過(guò)影響的場(chǎng)所，都設(shè)立了標(biāo)識(shí)予以保護(hù)，每一個(gè)老建筑都有一個(gè)特殊的身份證。
我國(guó)城市中的建筑，拆與不拆，抑或由領(lǐng)導(dǎo)決定，抑或受開(kāi)發(fā)商的經(jīng)濟(jì)利益左右，建筑規(guī)劃缺乏法律約束、缺乏制度控制。為此，盡快出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)，健全建筑拆除法定程序及審批、監(jiān)督機(jī)制，勢(shì)在必行，盡可能避免出現(xiàn)行政干預(yù)過(guò)多的現(xiàn)象。“如果把需要規(guī)劃管理部門(mén)報(bào)建審批的‘改擴(kuò)建’后加上一個(gè)‘拆’字，變?yōu)?lsquo;改擴(kuò)拆建’，拆除一棟建筑也需要報(bào)批，那么，‘短命建筑’應(yīng)該會(huì)減少很多。”規(guī)劃管理部門(mén)的負(fù)責(zé)人建議。
城市建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到方方面面的利益。在確定施工前要十分謹(jǐn)慎，該不該建、該怎么建、該在哪兒建，都必須保證充分的專家論證和民意征集時(shí)間，以決策的科學(xué)透明來(lái)提高項(xiàng)目的合理性。同樣，建筑該不該拆、該怎么拆、拆后怎么辦，也應(yīng)該有一套完整、清晰的處理流程。應(yīng)引入有制度支撐的公眾參與，建立聽(tīng)證機(jī)制，引入外部視角，用公眾的意見(jiàn)限制決策者的權(quán)利。
只有城市建設(shè)管理的每一步都保證程序合法透明，且充分吸納民意，使權(quán)利和利益之手無(wú)處可伸，“短命建筑”才有可能徹底消失。