嚴厲查處轉包和違法分包等違法行為
《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理的若干意見》明確提出，要嚴厲查處轉包和違法分包等行為，這是中央為提高城市建設質量水平、加強建筑市場監管提出的明確要求。我們要認真貫徹落實中央要求，嚴厲查處建筑施工轉包和違法分包等違法行為，進一步規范建筑市場秩序，保障工程質量安全，促進建筑業持續健康發展。
一、充分認識嚴厲查處轉包和違法分包等違法行為的重要意義
近年來，我國建筑業總體上發展較快，產業規模持續增長，產業結構不斷優化。2014年，建筑業總產值達到17.67萬億元、增加值已占到國內生產總值的7.03%，在促進國民經濟快速增長、加快城鄉一體化發展、改善人民群眾居住條件以及增加就業等方面作出了很大貢獻，是名副其實的支柱產業。但是，當前建筑業在發展中還存在著一些亟待解決的問題，其中尤為突出的是建筑施工轉包、違法分包、掛靠和違法發包等違法行為屢禁不止，嚴重擾亂市場秩序，影響行業形象，阻礙行業發展，企業管理和工程質量責任落實不到位，社會反映強烈，必須下大力氣進行整治。
（一）嚴厲查處轉包和違法分包等違法行為是保障工程質量安全的必然要求
工程質量安全事關人民群眾的切身利益，事關黨和政府的形象，黨中央、國務院歷來高度重視。習近平總書記多次作出重要指示，要求對導致建筑質量事故的不法行為必須堅決依法打擊。從全國歷年發生的質量安全事故來看，相當一部分事故都存在轉包、違法分包、掛靠和違法發包等違法行為。2010年到2014年全國較大及以上施工安全事故共有125起，死亡707人。其中，存在轉包、違法分包、掛靠和違法發包等違法行為的就有52起，死亡309人。尤其是2010年11月15日發生的上海靜安區膠州路公寓大樓“11·15”特別重大火災事故，造成了58人死亡。這個項目同時存在轉包、違法分包、掛靠和違法發包等多種違法行為。這些慘痛的教訓充分說明，嚴厲打擊轉包和違法分包等違法行為、保障工程質量安全刻不容緩。
（二）嚴厲查處轉包和違法分包等違法行為是規范建筑市場秩序的客觀需要
良好的建筑市場環境是保障工程質量安全、促進行業發展的基礎。截至2014年年底，全國建筑施工企業總數達8萬多家，從業人員4500多萬人。建筑業的健康發展，直接關系到國民經濟發展、勞動力就業和社會穩定。但是，轉包、違法分包、掛靠和違法發包等違法行為嚴重擾亂了建筑市場秩序，嚴重危害了整個建筑業的生存和發展，也破壞了公平競爭的交易規則，嚴重侵害了廣大守法市場主體的權益，并導致大量合同糾紛和拖欠農民工工資的問題，影響了社會穩定。有的企業搞所謂“經營資質”，靠賣牌子生存；有的項目從施工總承包到專業承包，直至勞務企業層層轉包。還有一些企業和個人，多低的價格都敢承接項目，加劇了建筑市場的惡性競爭，擠壓了合法經營企業的生存發展空間。建筑業要實現可持續健康發展，就必須打擊轉包和違法分包等違法行為，清除“害群之馬”。
（三）嚴厲查處轉包和違法分包等違法行為是堅持依法治業、推動行業健康發展的重要舉措
法律法規制度設計的初衷是為了規范市場各方主體行為，維護公平有序競爭市場秩序，但轉包和違法分包等違法行為嚴重損害了法律的尊嚴。一是《中華人民共和國招標投標法》確立的招投標制度形同虛設。招標投標制度旨在通過公開、公正的程序，選出履約能力強、工程造價低的企業，而轉包和違法分包等違法行為的存在，使得嚴肅的招投標活動變成了“走過場”。二是《中華人民共和國建筑法》確立的資質管理制度在一定程度上被空置。市場規則應該是高資質企業承攬高技術含量的工程，低資質企業承攬低技術含量的工程。而轉包和違法分包等違法行為的存在，使得無資質承包、越級承包等成為可能，許多不具備實力的企業甚至包工頭繞過準入門檻順利進入建筑市場。三是《中華人民共和國合同法》確立的誠實守信和合同嚴肅性原則受到挑戰。轉包和違法分包等違法行為使合同的兩個主體（建設單位、建筑企業）為了自身利益，違背合同承諾，層層轉嫁責任和風險，造成了建筑市場違約失信之風盛行。同時，轉包和違法分包等違法行為還助長了不正之風，容易引發權錢交易，滋生腐敗。我們要認真貫徹落實國務院的要求，更好地發揮政府作用，堅持運用法治思維和法治方式，履行好市場監管職能，著力加強事中事后監管，嚴厲打擊轉包和違法分包等違法行為，維護公平、公正的建筑市場秩序，促進建筑業健康有序發展。
二、依法準確認定轉包和違法分包等違法行為
嚴厲查處轉包和違法分包等違法行為的前提是要對違法行為準確認定。《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國合同法》等法律法規對轉包和違法分包等違法行為都有禁止性規定。如對轉包行為，《中華人民共和國建筑法》第28條規定：“禁止承包單位將其承包的全部建筑工程轉包給他人，禁止承包單位將其承包的全部工程肢解以后以分包的名義分別轉包給他人。”《中華人民共和國合同法》第272條第二款規定：“承包人不得將其承包的全部建設工程轉包給第三人或者將其承包的全部建設工程肢解以后以分包的名義分別轉包給第三人。”《中華人民共和國招標投標法》第48條規定：“中標人不得向他人轉讓中標項目，也不得將中標項目肢解后分別向他人轉讓。”對違法分包行為，《中華人民共和國建筑法》第29條規定：“禁止總承包單位將工程分包給不具有相應資質條件的單位。禁止分包單位將其承包的工程再分包。”
雖然我國的法律法規對轉包和違法分包等違法行為作出了明確規定，但由于法律規定過于原則，缺乏操作性，造成了建設主管部門在行政執法時，對轉包和違法分包等違法行為難以認定，出現了有法難依、違法難究的尷尬局面，也使得這些違法行為成為建筑市場的“頑疾”。“善治病者，必醫其受病之處；善救弊者，必塞其起弊之源”。要嚴厲查處轉包和違法分包等違法行為，關鍵在于依法準確認定各種違法行為。
根據《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國合同法》以及《建設工程質量管理條例》、《建設工程安全生產管理條例》、《招標投標法實施條例》等法律法規，2014年，住房城鄉建設部制定了《建筑工程轉包違法分包等違法行為認定查處管理辦法（試行）》，對違法發包、轉包、違法分包、掛靠四種違法行為具體情形進行規定。
一是規定了違法發包的8種認定情形，如建設單位將工程發包給個人的；建設單位將工程發包給不具有相應資質或安全生產許可的施工單位的；未履行法定發包程序，包括應當依法進行招標未招標、應當申請直接發包未申請或申請未核準的；建設單位設置不合理的招投標條件，限制、排斥潛在投標人或者投標人的；建設單位將一個單位工程的施工分解成若干部分發包給不同的施工總承包或專業承包單位的；建設單位將施工合同范圍內的單位工程或分部分項工程又另行發包的；建設單位違反施工合同約定，通過各種形式要求承包單位選擇其指定分包單位的等。
二是規定了轉包的7種情形，如施工單位將其承包的全部工程轉給其他單位或個人施工的；或將其承包的全部工程肢解以后，以分包名義分別轉給其他單位或個人施工的；施工單位在施工現場未派駐項目負責人、技術負責人、質量管理負責人、安全管理負責人等主要管理人員或者主要人員不到位，僅收取管理費的；施工單位不履行管理義務，主要建筑材料、構配件及工程設備采購由其他單位或個人實施的；勞務分包單位承包的范圍是施工總承包單位或專業承包單位承包的全部工程，勞務分包單位計取的是除上繳給施工總承包單位或專業承包單位“管理費”之外的全部工程價款的以及通過采取合作、聯營、個人承包等形式或名義，直接或變相地將其承包的全部工程轉給其他單位或個人施工的等。
三是規定了違法分包的8種情形，如施工單位將工程分包給個人或不具備相應資質單位的；總承包單位將房屋建筑工程主體結構的施工分包給其他單位的；施工單位未經建設單位同意擅自發包專業工程的；擴大勞務分包，勞務分包再分包，專業工程將除勞務作業部分進行分包的等。
四是規定了掛靠的8種情形，如沒有資質的單位或個人借用其他施工單位的資質承攬工程的；有資質的施工單位相互借用資質承攬工程的；施工現場發包單位不是該工程的總承包單位或專業承包單位的；施工現場主要管理人員沒有與企業建立勞動關系的，工程款的接受單位不是施工承包企業的，以及主要設備和材料不是由施工承包單位購買和采購的等。
三、標本兼治，嚴厲查處轉包和違法分包等違法行為
2014年9月以來，全國住房城鄉建設系統全面開展了工程質量治理兩年行動，將嚴厲打擊建筑工程施工轉包和違法分包等違法行為作為6項重點工作之一。各地在企業自查自糾的基礎上，通過全面排查和重點檢查，集中力量，重拳出擊，嚴厲查處建筑施工轉包和違法分包等違法行為。截至2015年12月底，全國累計檢查工程623889項次，其中存在違法行為的工程15371項。查處有市場違法行為的建設單位 7161 家、施工企業10955 家、違法人員5842人。其中，責令停業整頓企業1407家，降低資質企業7家，吊銷資質企業15家，限制投標資格企業658家，給予通報批評、誠信扣分等處理的企業5197家；責令停止執業79人，給予通報批評、誠信扣分等其他處理3750人；罰款總額52745.14萬元，沒收違法所得789.74萬元。
從工程質量治理兩年行動開展的情況看，目前轉包和違法分包等違法行為依然存在，因此查處轉包和違法分包等違法行為是一項艱巨復雜的任務，必須堅持標本兼治，抓好長效機制的建設。要把嚴厲查處建筑施工轉包和違法分包等違法行為與加強建筑市場監管、推進誠信體系建設、完善相關法規制度相結合，從根本上遏制轉包和違法分包等違法行為的發生。
一是要加強監督執法檢查。監督執法是行政監管的有力手段。要繼續加強監督檢查，建立綜合執法機制，加強執法隊伍建設。加大對施工單位、建設單位的市場行為的檢查力度，始終保持嚴厲打擊轉包和違法分包等違法行為高壓態勢。對于經常發生質量問題、群眾投訴較多的地區、企業和項目要實施差異化監管，重點檢查，加大隨機抽查頻次，提高監管效能。
二是要嚴查重罰違法行為。對檢查認定有轉包、違法分包、掛靠和違法發包等違法行為的單位和個人，要依法給予罰款、停業整頓、限制招投標、暫停或停止執業、重新核定資質等級等嚴厲處罰。同時，將查處的違法企業和人員，包括違法企業的法定代表人，上報至全國建筑市場監管和信用信息發布平臺，向全社會公布。通過加大處罰力度，使違法企業和個人付出高昂代價，產生敬畏心理，使其不敢違法，有效遏制轉包掛靠等問題的發生。
三是要健全守信激勵和失信懲戒機制。加快全國建筑市場監管與誠信信息平臺建設，建立和完善企業和從業人員的誠信檔案，根據其信用狀況實行分類分級動態監管，將信用信息作為市場準入、招標投標、執法檢查的重要依據，引導鼓勵建設單位優先選擇守法誠信的企業。例如通過建立建筑市場“黑名單”制度，將嚴重違法、擾亂市場秩序的企業和個人，列入“黑名單”，限制其進入建筑市場。
四是要建立社會共治機制。充分發揮各級建筑行業協會的自律作用，通過建立健全行業經營自律規范、自律公約和職業道德準則，規范建筑施工企業的市場行為。加大政府信息公開力度，拓寬信息查詢渠道，讓社會公眾及時了解和監督工程建設參建各方主體的市場行為，鼓勵公眾舉報發現的違法行為。發揮新聞媒體和網絡媒介的作用，曝光違法企業和人員，震懾違法行為，提高企業和從業人員守法意識。同時，加強與工商、稅務等部門的配合協作，切實形成合力，讓失信企業“一處失信，處處受制”。